Blog

Autor:

apl. radc. Milena Czuczwara

02 sierpnia 2018

Odpowiedzialność karna za nieudostępnienie informacji publicznej

Zgodnie z treścią art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: Ustawa) „kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku”. Jest to jedyny przepis karny zawarty bezpośrednio w Ustawie. Przedmiotem ochrony normy z art. 23 Ustawy jest prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. Komentowany przepis chroni prawo do informacji z art. 61 Konstytucji RP.

Przestępstwo z art. 23 u.d.i.p. ma charakter przestępstwa z zaniechania. Przestępstwo z zaniechania występuje wtedy, gdy sprawca powstrzymuje się od spełnienia ciążącego na nim obowiązku. Znamię czasownikowe polega na odmowie udostępnienia informacji publicznej. Formy udostępnienia informacji publicznej wskazuje art. 7 u.d.i.p., zgodnie z którym następuje ono w drodze:

1) ogłoszenia informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP);

2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 lub 11 Ustawy (a więc na wniosek, w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zainstalowania w miejscach ogólnodostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją);

3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, o odpowiedzialności karnej z art. 23 Ustawy można mówić dopiero w momencie, w którym informacja nie została opublikowana w BIP (co obejmuje również brak informacji z powodu nieutworzenia strony podmiotowej BIP), a nadto - w trybie art. 13 Ustawy nie została udostępniona zainteresowanemu.

W przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji na wniosek, realizuje znamię sprawcze czynu zabronionego, opisanego w art. 23 Ustawy. Jednakże z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany podmiot albo w ogóle nie udostępnia informacji, albo wydaje decyzję lub podobne rozstrzygnięcie bez wskazania ustawowych powodów, które mogą skutkować wydaniem takiej decyzji. Realizacja znamion czynu zabronionego w sytuacji pierwszej następuje dopiero z momentem upływu ustawowego terminu na udostępnienie informacji, a w sytuacji drugiej – z chwilą wydania bez podstawy prawnej decyzji odmownej. Należy jednakże wskazać, że uzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej nie prowadzi do powstania odpowiedzialności z art. 23 Ustawy.

Omawiany przepis znajdzie również zastosowanie w przypadku niedopełnienia przez organy obowiązku udostępniania w BIP informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych, będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej.  Informacje publiczne co do których istnieje obowiązek publikowania w BIP wskazane zostały zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznych, jak również w innych ustawach (np. w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U.2017.2077 ze zm.). Dla przykładu można wskazać obowiązek publikowania w BIP informacji na temat polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 Ustawy).

Przestępstwo z art. 23 Ustawy ma charakter przestępstwa indywidualnego właściwego. Podmiot jest oznaczony poprzez sformułowanie: „kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi”. Oznacza to, że sprawcą może być jedynie osoba o szczególnych właściwościach, tzn. taka, na której ciążył obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek powstaje z chwilą objęcia kierownictwa w podmiocie wymienionym w art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy albo z chwilą objęcia innej funkcji w strukturze organizacyjnej takiego podmiotu, o ile wraz z nią powierzono obowiązek udostępniania informacji (np. na podstawie umowy o pracę albo w ramach innego stosunku zatrudnienia opartego na właściwej pragmatyce służbowej lub Kodeksie pracy). Będzie to przede wszystkim osoba kierująca podmiotem wymienionym w art. 4 Ustawy, ale i podwładny, którego obowiązek został wyznaczony zakresem obowiązków pracowniczych, nierzadko dookreślonych na podstawie określonych aktów wewnętrznych.

Dokonując analizy znamion przestępstwa określonego w art. 23 Ustawy nie można pominąć kwestii dot. strony podmiotowej przestępstwa, która jest tak samo istotna jak strona przedmiotowa czynu zabronionego. Należy wskazać, że brak udostępnienia informacji publicznej nie zawsze realizuje znamiona czynu zabronionego stypizowanego w art. 23 Ustawy.

Przestępstwo nieudostępnienia informacji publicznej można popełnić wyłącznie umyślnie. Zgodnie bowiem z art. 8 zd. 2 Kodeksu karnego, występek można popełnić także nieumyślnie, tylko jeżeli ustawa tak stanowi, co nie ma miejsca w przypadku przestępstwa z art. 23 Ustawy. Odnosząc się do przepisów ogólnych, czyn zabroniony popełniony jest umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (art. 9 § 1 k.k.). Istotą umyślności jest zamiar popełnienia czynu zabronionego. Oznacza on świadomość sprawcy i jego wolę urzeczywistnienia swoim zachowaniem (działaniem lub zaniechaniem) znamion czynu zabronionego – jego strony przedmiotowej, przedmiotu i podmiotu. Kodeks wyróżnia dwie postaci zamiaru, zwane w doktrynie i orzecznictwie zamiarem bezpośrednim (dolus directus) i ewentualnym (dolus eventualis). Zamiar bezpośredni polega na tym, że sprawca chce popełnić czyn zabroniony. Zamiar ewentualny zawsze towarzyszy jakiemuś innemu zamiarowi – bezpośredniemu, który nie musi być skierowany na realizację stanu rzeczy relewantnego prawnokarnie. Polega on na tym, że sprawca ani chce, ani nie chce popełnienia czynu zabronionego, ale przewidując możliwość jego popełnienia, godzi się na to. Godzenie się, najogólniej rzecz ujmując, oznacza akceptowanie mogącego nastąpić stanu rzeczy. Nie stanowi jednakże zamiaru ewentualnego przekonanie sprawcy o nieuchronności popełnienia czynu zabronionego. Jest to wówczas zamiar bezpośredni. Godzenie się dotyczy skutku ubocznego, realnego, lecz w rozumieniu sprawcy jedynie prawdopodobnego w stosunku do podstawowego celu jego działania. Aby stwierdzić, iż sprawca żywił takie przekonanie, nie wystarczy odwołać się do samej tylko obiektywnej konieczności skutku, należy dokonać także oceny samego sprawcy – jego możliwości intelektualnych, zdolności kojarzenia i przewidywania skutków ludzkiego zachowania.

Konkludując, osoba która nie udostępniła informacji publicznej –  wbrew obowiązkowi nałożonemu ustawą –  nie jest z góry „skazana” na pociągniecie do odpowiedzialności karnej. Dokonując analizy stanu faktycznego mającego na celu ustalenie czy osoba popełniła przestępstwo określone w art. 23 Ustawy należy zatem dokładnie zbadać, czy osoba działała z zamiarem jego popełnienia  - bezpośrednim lub ewentualnym. Dla skazania za popełnienie przestępstwa określonego w art. 23 Ustawy niezbędne jest udowodnienie umyślności sprawcy (w przeciwieństwie do postępowań administracyjnych i sadowoadministracyjnych gdzie kwestia umyślności w ogóle nie jest badana) – sam fakt nieudostępnienia informacji publicznej nie zrealizuje bowiem znamion czynu zabronionego stypizowanego w art. 23 Ustawy.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym przepis art. 23, niewątpliwie miał służyć ochronie prawa obywateli do uzyskania informacji publicznych oraz jawności i przejrzystości działań organów publicznych. Praktyka natomiast pokazuje, że prawo to bywa często nadużywane w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem – to już jednakże temat na kolejny artykuł.

 

Literatura:

  1. M. Bernaczyk, A. Presz, Karnoprawna ochrona prawa do informacji publicznej. Praktyczna analiza, cz. 1, Prok. i Pr. 2011, nr 4, s. 141;
  2. M. Bernaczyk, A. Presz, Karnoprawna ochrona prawa do informacji publicznej. Praktyczna analiza, cz. 2, Prok. i Pr. 2011, nr 5, s. 114.
  3. M. Budyn-Kulik, Art. 9. W: Kodeks karny. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018;
  4. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Art. 23. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.
<< powrót